Congresso Nacional: o que está em jogo no Orçamento e na crise entre os Poderes

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É com emoção que declaro instalados os trabalhos do Congresso Nacional em Brasília, a nova capital da República.

66 anos após a declaração inaugural que você acabou de ouvir, é neste mesmo lugar que alguns brasileiros se reúnem para decidir o nosso futuro. E aqui, acima de suas cabeças, há uma frase escrita a lápis por um dos muitos operários que construíram Brasília. Que os homens de amanhã que aqui vierem tenham compaixão dos nossos filhos e que a lei se cumpra.

O texto foi escrito no Lugar em Comum, uma parede de uma das vigas que sustentam a cúpula da Câmara.

A cearense que vive em Joinville é filha de José Silva Guerra, um dos operários que escreveram frases nas placas de concreto em 1959, em plena construção da nova capital. E Francisca Chaves se emocionou ao reconhecer a caligrafia do pai.

Essa é a frase de esperança de um país, um país justo para todos os filhos do Brasil.

É a mensagem dele deixada em 1959, que vai valer para hoje, para amanhã, para sempre. Mais de 6 décadas depois, as palavras daquele trabalhador encontram hoje um Congresso no centro de uma teia de crises, de disputas entre poderes e agora de uma eleição.

Este ano, todos nós brasileiros vamos às urnas dar 6 votos. É presidente, governador, deputado estadual, deputado federal e 2 votos para senador. O Brasil tem 81 senadores e 513 deputados. Mas enquanto na Câmara o número de representantes varia de acordo com o tamanho da população, no Senado são 3 para cada estado e para o Distrito Federal. Um terço dos senadores, ou seja, 27, está agora em meio de mandato e fica no cargo. As outras 54 vagas estão em jogo nesta eleição e o eleitor precisa escolher 2 nomes diferentes para representar o seu estado.

Da redação do G1, eu sou Nátuzaneri e o assunto hoje é: o futuro do Congresso na eleição, no orçamento e na crise entre poderes. Neste episódio, eu converso com Lara Mesquita, cientista política, doutora pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da UERJ e professora da Escola de Economia de São Paulo, da FGV. Quarta-feira, 30 de setembro. Lara, a gente no Brasil tende a focar muito nas eleições presidenciais e acaba deixando de lado uma eleição que, na minha avaliação, é a eleição definidora de tudo, que é a eleição para o Congresso Nacional.

Dá para dizer, sob algumas perspectivas, que a eleição para o Congresso se tornou tão importante quanto, ou até mais importante até que a eleição para presidente da República?

O fato de a gente tá tendo no governo Bolsonaro e agora no governo Lula 3 governos minoritários, coisa que a gente só tinha visto lá no governo Collor, na experiência da Nova Democracia, voltou a jogar luz sobre o Congresso no sentido de que, opa, esse negócio aqui é importante. Presidente não faz o que ele quer, ele precisa sim convencer o Congresso, né, deputados, senadores, de que esse projeto de lei, essa política pública, esse tema é relevante, é importante para o país.

É isso, talvez tivesse meio adormecido ou passasse menos apercebido porque nas experiências anteriores o governo tinha maior facilidade em formar maioria, uma coalizão majoritária.

O Senado compartilha com a Câmara duas funções: legislar e fiscalizar. Juntos eles criam e aprovam leis, medidas provisórias, emendas à Constituição. Também fiscalizam contas da presidência, controlam atos do Poder Executivo e avaliam políticas públicas. Além de ser uma casa revisora, ou seja, receber as matérias que vêm da Câmara dos Deputados, o Senado também pode dar origem a projetos. Então, na verdade, nesse ponto, tanto Câmara quanto Senado podem ter a iniciativa de leis.

Mas há um aspecto a ser, a ser considerado. O Senado tem algumas prerrogativas que lhe são exclusivas: processar e julgar presidente e vice-presidente nos crimes de responsabilidade, processar e julgar ministros do Supremo Tribunal Federal, procurador-geral da República, advogado-geral da União, aprovar a indicação de autoridades. É ele que aprova os indicados para o Supremo Tribunal Federal. Aliás, recentemente tivemos uma questão inusitada, que foi o Senado rejeitar uma indicação do Executivo para o Supremo, que foi o Jorge Messias. Isso é incomum.

Porque na prática significa que, a depender em quem as pessoas votam, existe uma consciência muito clara entre atores políticos, observadores da política, de que presidente nenhum governa com um Congresso super turbinado em emendas parlamentares, porque lá tem um grupo político muito forte chamado Centrão, que é quem mais se alimenta dessas emendas.

Uma parcela dessas emendas, né, primeiro as emendas individuais e agora as de bancada, mas que ainda tem menor proporção que as individuais, passaram a ser de execução obrigatória. Então o governo vai lá e executa igual para todo mundo. O que que é isso do orçamento secreto que você tava falando? Uma elite do Congresso achou uma maneira de acabar com essa equidade entre os deputados, em dizer: vamos executar mais recursos de uns do que de outros.

Só que se antes essa decisão tava nas mãos do governo, agora essa decisão tá nas mãos de uma pequena elite do Legislativo, o presidente da Câmara e do Senado, que conjuntamente decidem quem vai ser o relator do orçamento. E o relator do orçamento, o orçamento secreto, o escândalo das emendas de relator, era justamente isso. A gente não sabia exatamente quais deputados e senadores estavam sendo privilegiados pela alocação daquelas emendas.

Isso acabou, mas uma parcela desses recursos foi incorporada nas emendas individuais e outra parcela tá sendo destinada para essas emendas que deveriam ser coletivas, que são as emendas das comissões.

De 2019 a 2024, R$186 bilhões foram pagos em emendas, segundo o STF. Esse tipo de gasto estava suspenso pelo ministro Flávio Dino, do STF, mas foi liberado pela maioria do Supremo. Parlamentares tanto da base quanto da oposição ficaram irritados quando Dino interrompeu os pagamentos. Flávio Dino argumenta que falta transparência no processo. Entidades também dizem que os critérios deixam de ser técnicos para virar políticos, o que prejudica políticas públicas que exigem mais atenção.

O dinheiro é indicado por uma comissão de deputados e senadores. O Flávio Dino determinou que, a partir de 2025, o Congresso precisa registrar o nome do parlamentar que enviou o dinheiro. O ministro chegou a dizer que o Brasil vive um regime singular, nem presidencialista nem parlamentarista, tamanho controle que o Congresso tem dos gastos públicos.

Nesse cenário de governos minoritários que você apontou, com Jair Bolsonaro e com Lula nesse terceiro mandato, ele consegue com essa estrutura de hoje do Congresso Nacional fazer valer a sua plataforma de campanha, qualquer que seja o presidente eleito?

O presidente eleito tem instrumentos para isso e ele vai ter que decidir até que ponto ele quer negociar para fazer valer a sua plataforma de campanha. O presidente continua controlando mais recursos, seja pensando em dinheiro ou outros benefícios que estão associados a fazer parte da coalizão de governo. Acontece que muitas vezes um partido pode seja por opção ideológica, seja por opção fisiológica, pedir algo que é muito caro para um presidente, que é como eu leio o que aconteceu no governo Lula.

Por exemplo, uma parte do Centrão, o PP, falou: a gente vem fechado para o governo se a gente ganhar o Ministério da Saúde. E o presidente falou: entregar o Ministério da Saúde é algo muito central para o governo. Aqui cruza uma linha. Se você quer o Ministério da Saúde, dispute a eleição, ganha a eleição.

Então o governo tem instrumentos.

A questão é se ele tá disposto a pagar o que tá sendo pedido. Isso vai custar mais ou menos quanto mais próximo o governo tiver da agenda do Congresso.

Historicamente, o Congresso sempre teve um percentual alto de reeleição e sempre foi muito parecido nessas reeleições, sempre majoritariamente masculino, branco, de alto poder aquisitivo. Nessas eleições, a gente tende a ver a manutenção disso, de não ver uma renovação muito grande, na tua avaliação?

Historicamente, a taxa de renovação do Congresso, né, ou de reeleição dos deputados, gira em torno de 50%. A gente chegou a ter 48%, depois 52%, 53%, mas é uma média em torno de 50%. Isso não é tão diferente das principais democracias do mundo. E o Congresso Nacional pode ter pouca renovação nas eleições deste ano. A maioria dos parlamentares deve tentar a reeleição. Na Câmara, quase 80% deles vão disputar um novo mandato. Em outubro, as 513 cadeiras de deputados federais vão entrar em disputa nas urnas.

Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, mais de 7.600 nomes se inscreveram para concorrer aos cargos. A média é de quase 15 candidatos por vaga. 410 deputados federais vão tentar a reeleição. Os partidos têm instrumentos para priorizar candidaturas diferentes. E aí eu tenho muita segurança de dizer que a maioria dos dirigentes partidários não querem fazer isso. Então eles têm tanto possibilidade de priorizar alocação de recursos em termos de valor e tempo, né, agilidade que esses recursos vão chegar.

Eles têm a possibilidade de dar mais tempo de TV, de rádio, de trabalhar localmente esses nomes e muitos partidos não querem. E de outro lado é a sensação do eleitor. A gente olha inclusive assim nas pequenas doações, né, quando o eleitor no Brasil decide doar para um candidato a deputado federal, ele tende a doar para um candidato que já tá em exercício porque ele acha que isso aumenta as chances dele de fazer a sua doação ser bem-sucedida em relação a doar para candidatos novatos.

Que é um pouco diferente do que a gente encontra em outros países do mundo, porque a gente acaba observando que mulheres doam mais para mulheres, negros doam mais para negros. E aqui, como a nossa maioria são homens brancos, né, a maioria dos deputados e senadores são homens brancos, eles recebem mais doações de todos os grupos, porque todo mundo quer doar para quem tem mais chance de se eleger.

Espera um pouquinho que eu já volto para continuar minha conversa com a Lara Mesquita. Agora, se o Congresso tendesse à renovação, a gente não veria uma lógica de reeleição do Centrão, né? O grupo político mais forte do Parlamento Brasileiro hoje é o Centrão. Centrão não é um partido, Centrão é um agrupamento de parlamentares, vai de 200 a 260, 270. São eles que comandam a Câmara e comandam o Senado já tem algum tempo. A sua força política está fortemente vinculada ao envio de emendas.

Eu cito, por exemplo, o senador Davi Alcolumbre. Uma reportagem da Folha recentemente fez um raio-X sobre o que sustentava a força de Davi Alcolumbre no estado dele, que é o estado do Amapá. E aí contava uma história de uma prefeitura cujo prefeito era aliado do grupo político do senador e que recebia um volume muito grande de emenda, até desproporcional em termos de número de habitantes, e que quando o prefeito saiu, deixou, o prefeito aliado do campo político do senador deixou a prefeitura, o prefeito que entrou, que não era aliado ao grupo, parou de receber o dinheiro das emendas que o prefeito anterior estava recebendo.

Isso dá muita força para o parlamentar se reeleger, porque o eleitor e a eleitora ficam com a impressão de que é aquele parlamentar, é o grupo do senador Davi Alcolumbre que é quem manda o dinheiro para prefeitura para fazer uma quadra, para fazer um posto de saúde. Então essa lógica é uma lógica que está em vigor já tem alguns anos, mas que ficou mais forte quando o orçamento secreto se instalou. Porque antes o presidente da República ele dizia o seguinte: olha, eu tenho essa fatia aqui do orçamento, uma boa parte disso eu vou cumprir as minhas promessas de campanha com os meus eleitores, a partir de um projeto nacional, discordando, concordando a partir de um projeto nacional.

Agora, como cada parlamentar tá em cima de uma montanha muito grande de dinheiro, esse dinheiro vai para as cidades sem um critério nacional, sem uma estratégia nacional, sem critério de aplicação do recurso, sem muita transparência. Tanto que então há vários, várias investigações no Supremo Tribunal Federal justamente investigando casos terríveis de desvio de emenda parlamentar.

As emendas são importantes, da maneira como eu enxergo, para mobilizar os cabos eleitorais, os aliados, o que a gente na literatura chama dos brokers, dos intermediários. Mas eu posso inclusive fazer isso com muito mais do que as emendas. Eu posso chegar ao ser aliado do presidente e falar, olha, eu não trouxe isso com emenda, mas eu fui lá no ministério e garanti esse hospital para nossa cidade, garanti esse benefício. Todo prefeito, todo intermediário local, ator político importante, que é prefeito, que quer ser prefeito, ele quer trazer mais infraestrutura, benefícios da ordem que for.

Pode ser infraestrutura, pode ser— a gente tá vendo mais repasse de recursos na educação e na saúde agora por obrigação constitucional para os municípios. Pode ser— a gente tem visto que as emendas estão cada vez mais destinadas para custeio e não para investimento. Então, mas assim, é bom dizer: eu estou trazendo mais recursos para o meu município importa pouco se esse recurso tá vindo de emenda orçamentária ou direto do governo federal, até porque a maioria da população não sabe isso.

É a lógica de um Congresso poderoso que atua como se estivesse num regime parlamentarista e de um presidente ou de uma presidente da República que se elege dentro de uma lógica minoritária. Então, se o parlamentar tem bastante recurso para manusear, ele não precisa negociar com o governo. O Ministério da Saúde só faz sentido para o parlamentar se ele quiser controlar o departamento que autoriza medicamentos, por onde passa muito lobby, muito dinheiro, se ele quiser, por exemplo, não necessariamente fazer política pública, mas também pode fazer política pública que abasteça uma determinada região do país.

A emenda, ela afeta prioritariamente o poder ou não que um presidente da República tem de fazer valer o seu projeto de país quando ele sai das urnas de maneira vitoriosa. Porque se o parlamentar depende menos do governo, a lógica se inverte. Quem depende mais do parlamentar é o governo. Então você tem uma lógica de presidentes mais fracos nos últimos anos e não pode ser coincidência de que isso veio com o orçamento secreto.

O orçamento secreto é resultado de um presidente mais fraco. Ele não é a consequência do enfraquecimento do presidente, né? É justamente o presidente Bolsonaro que se recusa a trazer os partidos para governar com ele, que não tem um plano de país, que não tem uma agenda de políticas públicas, que se recusa a operar dentro do desenho institucional que está estabelecido. E o ministro da Fazenda que diz o tempo todo, desde 2018, quando acontece a eleição, que a decisão sobre a alocação do orçamento deve ser mesmo do campo da política e menos dos técnicos, tem entrevistas do Paulo Guedes falando isso, e muito preocupado com macroeconomia, mas pouco preocupado com o orçamento que entregam esses recursos para o Legislativo.

Um presidente de um partido fraco que, ainda que tenha feito uma bancada grande, o PSL, lá em 2018, é um partido sem tradição de governo, sem quadros, com deputados que são em sua maioria inclusive novatos política. Eu vejo que primeiro tem um presidente fraco e depois o orçamento secreto. Isso porque ele fere esses princípios, os princípios da transparência, da publicidade, da isonomia.

Enfim, ele simplesmente é um esquema, foi um esquema montado para comprar votos pelo governo Bolsonaro, mas usando o dinheiro do orçamento. E não tem transparência, tem inclusive uma coisa chamada usuários externos, alguém que nem é parlamentar e que determina para onde vai o gasto público. Então isso é inaceitável.

Uma outra coisa que pode ter mudado são as preferências ideológicas do Congresso. Uma outra coisa que pode ter mudado é o tamanho dos partidos. A reforma de 2017, ela é uma reforma que busca produzir partidos maiores no Congresso Nacional. A gente achava que partidos maiores facilitariam a governabilidade. Talvez a gente esperasse, de uma maneira equivocada, partidos maiores com posicionamento mais programático e menos pragmático.

E os partidos do centrão, eles, ao mesmo tempo que têm uma preferência muito forte por fisiologismo, eles também estão cada vez mais demonstrando uma preferência ideológica mais à direita.

Vamos olhar aqui o segundo mandato do presidente Lula. Naquele momento, o presidente da República tinha mais poder, a caneta dele tinha mais tinta, então precisava da assinatura dele para as emendas irem para os seus destinos, para suas bases eleitorais dos parlamentares. O presidente da República tinha ministério, e ser ministro naquela época significava alguma coisa, porque você tinha o poder de dizer: essas emendas aqui, esse dinheiro vai para o município de Quixeramobim.

Onde ficava um aliado do ministro. Então, naquele momento, naquele mundo, porque esse mundo hoje é diferente, valia a pena para uma bancada partidária ter um ministro. Hoje os parlamentares me dizem isso: eu não quero mais ministério, eu não preciso ir para um ministério, eu não preciso participar de uma coalizão do Jair Bolsonaro. Isso me diziam também naquela época, porque hoje eu tenho mais poder sozinho, eu não preciso me aliar ao governo.

Então você tem uma desestruturação da chamada, do chamado presidencialismo de de coalizão, que é um termo que foi cunhado pelo Sérgio Abranches. E hoje, qualquer que seja o presidente que se eleja, vai ter menos recurso para administrar ele e o Congresso vai ter mais recursos, não?

Então, enquanto a gente tiver um Congresso muito distante do Executivo, a gente vai ter governos minoritários, porque o Congresso— e eu não acho que ele cobre só por causa do acesso ao orçamento. Eu acho que ele cobra mais porque os partidos estão maiores, os partidos estão mais fortes. E a gente quis isso, não só com as reformas eleitorais recentes, inclusive quando a gente criou um fundo eleitoral público da magnitude que a gente tem, que faz com que os partidos consigam se reproduzir sem precisar mobilizar em nada a sociedade.

E o que que você acha que vai ser essa disputa para o Senado?

O que a gente encontra de padrão analisando os dados das últimas eleições é que o governador é muito importante para a decisão dos eleitores do Senado. Os eleitores priorizam, né, o debate em torno da eleição presidencial e de governador naturalmente concentra mais atenção dos eleitores. Essas campanhas têm mais recurso, né, esses candidatos têm mais recurso para fazer campanha, maior tempo na TV. Imagina, em São Paulo eu tenho mais de 700 candidatos a deputado federal.

Não, candidato a governador tem 3, candidato a presidente tem 3. É muito mais fácil você se informar e reter informação. E o que a gente vê é que os governadores, eles fazem os senadores. Numa eleição como essa que a gente está tendo agora, a coalizão do governador faz pelo menos um senador, em 30% dos casos ela faz os dois. Então, eu acho que isso é um ponto importante. Os eleitores vão ali na véspera da eleição falar quem são os candidatos ao Senado que o meu que o governador tá apoiando.

De outro lado, Natuza, eu acho que a crise do Supremo pode fortalecer, inclusive entre senadores que originalmente não têm uma postura sobre vamos empichar ministros do Supremo, que eles usem esse argumento no sentido, né, de campanha, no sentido de olha só o que tá acontecendo no Supremo, os ministros não aceitam sequer ser investigados. Essa crise do Supremo pode fortalecer esse tema como uma pauta decisora de voto para o Senado, mas isso é um palpite bem informado. E de outro lado, ficar muito de olho nos candidatos ao governo estadual.

Por que que os brasileiros e as brasileiras costumam esquecer com tanta facilidade em quem votaram nas últimas eleições para deputado federal? Por exemplo?

Talvez seja justamente porque a gente tem muitos candidatos e as pessoas não têm tanta atenção como funciona o nosso processo eleitoral, né, que a gente tá votando numa lista. E aí eu tô votando aqui na lista do partido amarelo dizendo que se eu fosse ordenar essa lista, eu colocaria a Natuza em primeiro lugar nessa lista. Então, se o partido só tiver uma cadeira, a Natuza seria a única pessoa eleita. E aí, como as pessoas não têm muita noção disso, eu voto no meu vizinho, eu voto no meu primo, no tio da minha cunhada, em alguém que eu conheço.

E quando eu olho a lista de eleitos, falo: ah, não, a pessoa que eu votei não tá aqui. Você esquece, isso passa.

A Justiça Eleitoral faz uma conta fácil: pega esse 1 milhão de votos e divide por 10, que é o número de vagas do estado. Resultado é 100 mil. Esse valor de 100 mil vai ser o quociente eleitoral, a quantidade de votos necessária para garantir uma cadeira na Câmara. Esses votos não são contados candidato por candidato. Primeiro, a justiça soma todos os votos recebidos por cada partido. Entram nessa conta tanto os votos dados diretamente nos candidatos quanto os votos na legenda.

Vamos imaginar que somando tudo a legenda tenha conseguido 300 mil votos, 3 cadeiras. Quais foram os candidatos mais votados desse partido? No nosso exemplo fictício aqui, quem que entra? Os 3 candidatos mais votados do partido: A, B e C.

Quando eu falo que a eleição para o Congresso é uma eleição definidora, é também por isso, porque a maioria da população pode escolher um presidente da República e os seus votos serem votos menos cuidadosos com o Legislativo. E com isso você cria essa disparidade em que a maioria, numa eleição majoritária para presidente da República, vai num sentido e no Congresso, para Câmara dos Deputados, que a eleição é proporcional, vai num outro sentido.

É muito difícil e a ciência política não tem uma resposta absoluta para isso. A gente várias vezes observando os Estados Unidos, que é um país que só tem dois partidos, encontra saindo das urnas a maioria de um partido no Legislativo, né, no Congresso, lá na Câmara dos Comuns deles, na House of Representatives, e o presidente de outro partido. A França, para resolver isso, adotou um sistema em que você tem a eleição presidencial e algumas semanas depois você tem a eleição para o Congresso, para que, já tendo sido decidido o presidente, aumente a chance de uma maioria parlamentar associada a esse presidente.

E sistemas parlamentaristas têm esse instrumento também. Você só indica o governante, o primeiro-ministro, a partir da formação de uma maioria parlamentar. Mas eu acho que nenhum desenho do sistema eleitoral resolveria esse descasamento entre o Executivo e a maioria legislativa.

Lara, muito obrigada pela entrevista. Bom trabalho para você.

Eu que agradeço. Foi uma conversa instigante. Beijo, tchau.

Este episódio usou áudio da TV Cultura. Este foi o Assunto, podcast diário disponível no G1, no YouTube ou na sua plataforma de áudio preferida. Comigo na equipe do assunto estão Luiz Felipe Silva, Carlos Catellan, Luiz Gabriel Franco, Juliene Moretti, Stephanie Nascimento, Marco Antônio Martins e Tomé Granneman. Colaborou neste episódio Paula Sancier. Eu sou Natuzaneri e fico por aqui. Até o próximo assunto.