O Congresso turbinado: como o Legislativo ampliou o seu poder

Já conhece o empréstimo com garantia de veículo do Banco BV? Com ele você tem o dinheiro que precisa para organizar sua vida financeira. Acesse bv.com.br. A Constituição, com as correções que faremos, será a guardiã da governabilidade. Viva a Constituição de 1988, declaro promulgada, o documento da liberdade, da dignidade, da democracia, da justiça social do Brasil. Que Deus nos ajude que isto se cumpra. A Constituição Brasileira, logo no segundo artigo, diz: são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Mesmo com a harmonia prevista expressamente, o sistema de governo vigente há quase 140 anos no Brasil, o presidencialismo, dá uma pista de quem de fato tem mais poder.

A medida provisória anunciada na última semana estabelece uma série de critérios. Uma nova medida provisória entrou em vigor. O governo federal publicou uma medida provisória. A legislação foi sancionada ontem, já está em vigor.

Por muitos anos, no governo federal, o presidente da República ditou o ritmo da política. O Planalto definia as prioridades, o Congresso recebia as demandas, fazia ajustes, negociava e, na maior parte das vezes, acompanhava a trilha traçada pelo governo.

O presidente da República tem o poder de editar medidas provisórias, que já nascem com força de lei, mas até 2001 não havia um limite para o número de vezes que elas podiam ser reeditadas.

Um dos grandes mecanismos de transmissão das prioridades do Executivo dentro do Legislativo são as medidas provisórias, que nascem com força de lei, mas dependem de aprovação dos parlamentares. A partir de 2001, o Congresso começou a limitar a força desse instrumento. Com menos espaço de manobra, a mudança aumentou o custo político para o Planalto criar leis no Congresso.

A Emenda Constitucional 32 deu prazo de 120 dias para que as MPs sejam aprovadas pelo Congresso. Do contrário, perdem a validade.

As medidas provisórias tinham validade de 1 ano e eram reeditadas pelo governo. Então era comum na época a gente ter dezenas de medidas provisórias tramitando. O Congresso seguiu ano a ano ganhando protagonismo E a partir de 2009 já aprovava mais leis de autoria parlamentar do que projetos vindos do Poder Executivo.

O governo sofreu uma séria derrota no Congresso. A Câmara dos Deputados aprovou o orçamento impositivo, que obriga o Poder Executivo a pagar as emendas parlamentares individuais. Na prática, o governo não vai poder mais deixar de enviar recursos para as emendas parlamentares, como geralmente acontecia.

O ex-presidente da Câmara, Eduardo Cunha: eu tenho impressão que, que, vamos deixar isso claro, não desse governo, não, de todos os governos fizeram isso. Isso acaba com uma prática que vai ser enterrada a partir de agora, que é a prática de os parlamentares ficarem reféns de liberação de emendas. Em 2015, além da caneta, o Congresso avançou sobre a chave do cofre. A PEC das Emendas Impositivas tornou obrigatória a execução pelo governo federal de parte das emendas dos parlamentares que destina dinheiro para estados e municípios.

Até então, Emendas parlamentares eram uma das principais ferramentas de persuasão da política do presidente da República dentro do Congresso. Sobre a denúncia contra a senhora presidente da República, meu voto é não. Meu voto é sim.

Voto não.

Sim. Sim.

Não. Eu voto sim.

Sim.

É sim.

Sim. Não, não, não.

Eduardo Cunha, você é um gange.

Voto sim.

Sim para o futuro!

167 votos a favor, 137 votos contra. A Câmara dos Deputados decide dar prosseguimento ao processo de impeachment contra a presidente Dilma.

Mais de 6 horas de votação, quórum nas alturas e 73% de apoio ao impedimento.

De 10 anos para cá, eventos como o impeachment de Dilma Rousseff e a pandemia aceleraram a impressão do predomínio do Poder Legislativo. No caso da pandemia, o Congresso precisou se reorganizar. Com o distanciamento, as decisões ficaram mais concentradas nas lideranças do Parlamento. As votações remotas reduziram o debate e a transparência.

O Congresso Nacional impôs uma nova derrota ao presidente.

Aprovada essa semana pelo Senado.

Câmara dos Deputados aprovou a medida provisória.

Uma outra prioridade do Palácio do Planalto é aprovar no Congresso. Está encerrada a votação. Na forma do Projeto de Lei de Conversão, ressalvada Aprovados os destaques.

Hoje os parlamentares derrubaram o veto.

O que era atalho informal virou regra. As votações remotas continuaram mesmo depois da pandemia. Com mais frequência, projetos sensíveis começaram a pular as comissões técnicas, sendo levados diretamente ao plenário. A distorção no orçamento também cresceu. O que aconteceu agora é que o Congresso tá utilizando as chamadas emendas de liderança para mandar esses recursos, e isso Traz um grande problema, porque quando um parlamentar que pode usar emenda parlamentar não quer dizer para onde vai o dinheiro, é porque alguma coisa errada aí.

Hoje, o orçamento secreto é o principal símbolo da distorção. Movimenta bilhões de reais sem obediência a critérios claros de transparência e rastreabilidade, como já exigiu o Supremo Tribunal Federal. E reforça a percepção de um parlamento com mais influência do que responsabilidade sobre as prioridades do país. O ex-presidente da Câmara, Arthur Lira, do PP: Não fomos eleitos, nenhum de nós, para sermos carimbadores, para carimbar.

Da redação do G1, eu sou Natuzaneri e o assunto hoje com Vitor Boiadjian é: O Congresso Turbinado.

Como o Legislativo passou a dar as cartas no comando do país? Neste episódio, eu converso com Beatriz Rey, cientista política e pesquisadora da Universidade de Lisboa, e com Cíntia Maia, pesquisadora do Legisla Brasil e doutoranda em sociologia pela Universidade de Brasília. Segunda-feira, 10 de agosto. Beatriz Rey, eu queria começar a nossa conversa pedindo uma explicação sua sobre O que são os regimentos internos da Câmara, do Senado, do Congresso?

O que mudou neles nos últimos 20 anos para que o Congresso se transformasse numa instituição com maior protagonismo dentro da tripartição da República e passasse a usar essas regras internas como instrumento de força?

O regimento interno, na prática, ele é como se fosse uma Constituição do dia a dia do Congresso. Então ele traz as regras que vão ter pra gente, quando que um projeto pode ser votado, quem pode debater, quanto tempo cada etapa leva, quem tem direito de apresentar emenda ao projeto. Pode parecer um documento técnico, burocrático, mas é exatamente o contrário. É o regimento que garante que uma lei que vai valer para 200 milhões de pessoas passe por um debate técnico, por escrutínio, por discussão.

Quer dizer, sem um regimento que seja respeitado que seja previsível, quem decide não é o colegiado ali, não é o grupo dos parlamentares, né? Quem vai decidir é quem tá no comando da presidência ou da mesa naquele momento. Então, o regimento introduz os ritos que direcionam o processo legislativo que desemboca na adoção de políticas públicas. Nos últimos 20 anos, o Congresso deixou de— ele passou a ter um maior protagonismo por diversos motivos.

A gente teve aí em 2001 a Emenda Constitucional número 32, que é proibiu a reedição infinita de medidas provisórias por parte do Executivo, o que redistribuiu aí um pouco do poder entre o Executivo e o Legislativo. A gente teve uma profissionalização das consultorias legislativas, tanto da Câmara quanto do Senado, das próprias comissões permanentes, o que deu aí para os parlamentares uma maior capacidade técnica para eles participarem do processo de formulação de políticas públicas.

Tanto que o cientista político Assir Almeida, ele identifica 2009 o primeiro ano em que o Congresso aprovou mais lei e lei complementar de autoria dos parlamentares e não do Executivo. Então a gente tem aí um movimento que no documento a gente chama de fortalecimento, o próprio Acer usa o termo protagonismo, independente do termo que você queira usar, que aponta para esse fenômeno, né, que é um Congresso mais participativo, mais ativo na formulação de políticas públicas.

O problema que a gente aponta não tá nesse processo de fortalecimento, né, acho que isso pode ser saudável para democracia. O problema é que boa parte desse fortalecimento, desse ativismo aconteceu por vias informais e não pelo aperfeiçoamento das regras. Esse é o problema que a gente tá colocando, Beatriz.

O estudo mostra que o Congresso também ganhou pouco a pouco mais força através de alguns atalhos, né, algumas regras informais. Queria te ouvir um pouco quais são essas regras e de que forma elas criaram precedentes que criam distorções na relação com os outros poderes e até mesmo no debate público da criação de leis lá no Congresso.

A gente fala bastante sobre o sistema de deliberação remoto. Acho que esse é um problema urgente que a gente tem. O sistema de deliberação remoto foi instituído na pandemia, porque os parlamentares não tinham como estar em Brasília para poder trabalhar por conta das restrições de saúde. Isso já se passou muito tempo, né? O sistema de deliberação remoto continua funcionando, né? Há sessões híbridas ainda, tanto na Câmara quanto no Senado.

A gente cita no documento o caso, por exemplo, da votação da PEC dos precatórios em 2021, quando o Arthur Lira edita um ato da mesa, dispensa o registro biométrico, alterando ali o quórum necessário para se aprovar uma PEC. O presidente da Câmara, Arthur Lira, que está pessoalmente empenhado nessa aprovação, retomou imediatamente as negociações, tudo para conseguir ampliar o apoio à PEC. O presidente do PDT, Carlos Lupi, decidiu entrar com mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal para tentar cancelar a votação.

Lupi questiona a permissão da mesa diretora da Câmara para que deputados em viagem oficial votassem de forma remota. Foi outra manobra costurada pelo presidente da Câmara, Arthur Lira, para conseguir mais votos. Então a gente tem situações de PECs que foram aprovadas com parlamentares não presentes no plenário, o que é muito problemático, né? A deliberação ali parlamentar, ela pressupõe algumas coisas: que o parlamentar escute o debate, que o voto seja verificado como dele, que o quórum reflita a presença real, não uma manipulação de quórum.

Então fica com o sistema híbrido, fica mais difícil você verificar em qual condição o parlamentar tá votando, se ele tá prestando atenção na discussão, se é ele mesmo quem tá votando, se alguém tá interferindo no voto dele. E eu acho que esvazia o próprio ato de votar, né? Uns parlamentares no plenário, a gente tem a possibilidade, por exemplo, da construção de acordos, da conversa. Isso tudo cai por terra com os parlamentares à distância.

Então, um dos maiores problemas que a gente aponta ali no documento é justamente a necessidade de a gente regulamentar esse sistema de deliberação remoto, que só deveria ser usado em situações de emergência, como foi a pandemia. Não estamos mais numa situação de emergência. A gente fala também sobre a questão do Colégio de Líderes, né? O Colégio de Líderes, ele tem a função de organizar a pauta legislativa, decidir o que vai ser votado, quando vai ser votado.

O que a gente tem de relatos é que, por exemplo, na gestão do Arthur Lira, a gente nem sabia se tava tendo mais reunião do Colégio de Líderes. Algumas reuniões, pelo que a gente fica sabendo, aconteceram fora da própria Câmara dos Deputados, né? Quer dizer, sem que você tenha nenhum tipo de controle ou até de participação de alguns parlamentares. A gente propõe aí uma regulamentação do próprio Colégio de Líderes, que é uma instituição que existe dentro um pouco de uma informalidade dentro do regimento e que precisa estar formalizado, que precisa ser colocado ali, olha, ele precisa acontecer, as reuniões precisam acontecer com tal frequência, as atas têm que ser públicas, a agenda tem que ser pública, no sentido de transformar o processo em mais transparente.

A gente também aponta no documento como a pauta em si virou imprevisível. Na Câmara, a gente tem uma predominância de sessão extraordinária, que pode ser convocada com menos de 24 horas de antecedência, e essas sessões são a maioria. Então é muito comum que a pauta chegue de última hora e o parlamentar não pegue a pauta de última hora sem saber exatamente o que que é que ele vai votar. Ele não teve nem tempo de ler projeto, de estudar projeto.

Então fica muito complicado para o próprio parlamentar participar desse processo legislativo. A gente também fala das MPs que estão caducando, né? O Congresso deixa passar o prazo constitucional, não delibera, e a medida cai sozinha. Em 2020 foram 56 casos, por exemplo. É um problema sério isso para o cidadão comum, porque cria uma insegurança jurídica. A uma regra que valia ontem pode deixar de valer simplesmente porque o Congresso decidiu não deliberar sobre uma medida provisória enviada pelo Executivo.

Todos esses exemplos apontam para um processo que tá ficando menos transparente e menos previsível.

Além de criar leis, uma atribuição do Congresso é a votação, aprovação do orçamento e fiscalização do orçamento. Acontece que dos últimos anos para cá, o Congresso tem ficado cada vez mais responsável por definir a destinação de recursos no orçamento através das emendas, né? Um salto histórico nas últimas décadas. Como que, de que forma que a atual distribuição desses recursos do orçamento para o resto do país tá gerando distorções até mesmo nas atribuições do outro poder, o Poder Executivo, e na tomada de decisões de políticas públicas?

Beatriz, as emendas, elas passaram de R$3,9 bilhões em 2015 para R$48,3 bilhões em 2024, isso em valores corrigidos. E aí eu queria apontar que o problema não é o parlamentar ter voz no orçamento, né? Eu acho que isso é saudável, ele representa a base dele, acho que ele deve ter voz. O problema é a lógica que isso tá acontecendo. Esse dinheiro passou a ser controlado principalmente pelas presidências e as lideranças no topo das casas legislativas, e isso se acentuou com a criação, com o estabelecimento da impositividade das emendas, primeiro as individuais, depois as de bancada, né, em 2015 a 2019.

Então sai um poder que tava na mão do Executivo e passa para o Legislativo e fica especificamente atrelado aí a essas lideranças que estão comandando as casas. O teto também das emendas cresce atrelado à receita do país e não à real capacidade de execução do orçamento. Isso acaba comprimindo o espaço para políticas públicas estruturantes, porque o orçamento discricionário já tá pré-comprometido com as emendas. E assim, pensando que as emendas são ferramentas que os parlamentares usam para enviar recursos para suas bases, são investimentos que estão ali pulverizados, eles não estão integrados num gasto previsto do Executivo, que a gente entende que seria o ideal.

Então a proposta que a gente faz ali é dupla: que as emendas sejam discutidas dentro das comissões temáticas. Então, por exemplo, você teria a Comissão de Educação discutindo as emendas orçamentárias na área de educação. Isso seria até interessante, por exemplo, porque as reuniões das comissões permanentes são abertas ao público. Então a sociedade civil poderia participar desse processo. E aí isso vai trazer um alinhamento com programas já existentes no Executivo e reduziria um pouco dessa fragmentação do gasto.

Outra coisa que a gente coloca ali é que teto global deveria deixar de crescer automaticamente com a receita e passar a ser calculado com base no que sobra de fato da despesa discricionária no orçamento. Um teto aí de autolimitação do próprio Congresso para que a gente tenha mais espaço para essas políticas públicas estruturantes.

Dentro desse estudo, vocês propõem aí uma espécie de autorregulação do Congresso para que a solução para essas distorções venha do próprio Poder Legislativo. Acontece que aí a gente vê um paradoxo, né? Como fazer como estimular, né, uma consciência de parlamentares que veem nesses instrumentos criados ao longo do tempo, precedentes abertos, a própria possibilidade deles terem mais poder, como fazê-los ter consciência de reduzir os poderes que eles passaram a ter?

Eu entendo assim a hesitação que a gente tem de pensar que o Congresso pode se autorregular. Primeira coisa que eu queria dizer é que o Congresso já se autorregulou quando a gente olha para a história, né? Então a gente teve em 2005 uma resolução, a Resolução 34, que acabou com uma distorção que tava sendo gerada ali pela troca de partido na representação da casa, porque isso tava desestabilizando o próprio processo legislativo.

A gente tem exemplos de autorregulação, que significa que é possível. Até no caso das próprias emendas orçamentárias, a gente tem exemplos de autorregulação que aconteceram no passado. Outra coisa é que as propostas que a gente tá colocando nesse documento, elas redistribuem o poder dentro da casa de forma diferente para diversos parlamentares em diversas funções. Então, para alguns parlamentares vai ser interessante olhar para essas propostas, porque pode ser que ajude a melhorar o processo legislativo da perspectiva dele.

E eu acho importante lembrar, eu tava na eleição da presidência da Câmara, na última, no Hugo Mota, e eu conversei com muitos parlamentares da esquerda à direita. Tem uma insatisfação com esses atropelos do processo legislativo. Esses atropelos dificultam o trabalho dos próprios parlamentares. Então acho que tem ali um interesse interno de se olhar para esses problemas e se tentar fazer alguma coisa. A outra coisa que eu acho que é importante lembrar é que o caminho não é tão difícil em termos de como fazer isso.

As ideias que a gente tá colocando, que a gente espera, a nossa esperança é que os parlamentares leiam esse documento e eles busquem, diversos parlamentares, algumas ideias e coloquem algumas dessas ideias em projetos de resolução para mudar o regimento, que são esses esses tipos legislativos, eles não precisam de negociação com o Executivo, quer dizer, são assuntos internos do próprio, da própria Câmara, do próprio Senado. Então os parlamentares poderiam pegar essas ideias e serem campeões mesmo, né, dessas ideias, levar, introduzir o projeto de resolução, levar adiante no processo legislativo, convencer os pares, porque mais uma vez eu acho que tem aí um interesse dos parlamentares de que o processo legislativo siga o rito, né, e que o rito reflita melhor melhor as condições para que a gente tenha um debate mais transparente e um debate mais previsível.

Foi um prazer te ouvir e ouvir os detalhes desse estudo que você apresenta e esclarece aí, explica para os nossos ouvintes do assunto.

Obrigada, foi um prazer falar com você.

Espera um pouquinho que eu já volto para falar com a Cíntia Maia. Cíntia, a gente tratou até aqui de como o Congresso foi ganhando força no equilíbrio entre os Mas tem uma outra característica desse Congresso que vocês mapearam, que é importante a gente discutir agora que estamos num processo eleitoral, que é a cara do Congresso não é necessariamente a cara do Brasil. Ou seja, tem menos mulheres, menos negros, e como vocês identificaram, menos jovens. Por que isso?

O que esses dados nos mostram é que a política partidária funciona para o jovem como um funil. Muitos se aproximam, poucos conseguem permanecer e menos ainda chegam a posições de influência. E a juventude não desapareceu. O que a pesquisa encontrou é que existe um problema na travessia. O problema está entre se filiar, se candidatar e de fato conseguir o mandato. A causa de desempenho e o novo quociente eleitoral, por exemplo, passaram a premiar quem já tem votação garantida, o que torna racional para os partidos enxugar as chapas e concentrar recursos em quem tem histórico, por exemplo.

E o jovem, que em geral ainda não construiu esse histórico, tende a ser o primeiro a ser cortado. E o cruzamento de gênero e raça, uma jovem negra tem pouco mais de um décimo de chance de um jovem homem branco de ser eleita. Então a cota até amplia o acesso delas ao recurso, mas divide aí o mínimo entre muitas, cada uma recebe pouco, enquanto o dinheiro do topo acaba se concentrando em poucos homens brancos. Dá o espaço, dá curso, dá formação, mas retém no orçamento, retém na cadeira, que é o que de fato a gente entende como distribuição do poder e acesso de verdade a essas decisões de participação partidária.

E o que você descreve, Cíntia, é um retrato do Congresso que temos hoje, né? Um grupo de parlamentares que na sua maioria não representa o perfil demográfico da população brasileira, com muito menos negros, muito menos mulheres, e claro, como você Arca, muito menos jovens. E como que essa falta de renovação se manifesta nas decisões dos parlamentares?

Uma carreira legislativa costuma começar no município e subir. Se o jovem não vence essa primeira eleição, não entra no caminho que anos depois o levaria a uma cadeira de deputado estadual ou federal. O resultado lá na frente é uma renovação que não acontece. Os partidos estão envelhecendo, perderam cerca de 20% dos filiados jovens entre 2018 e 2024. E quem chega ao topo muitas vezes é quem carrega um sobrenome, uma herança que já vem de dentro da estrutura.

Então, em vez de renovar, o sistema reproduz quem já estava lá. Por isso, a dificuldade no municipal não é só municipal, ela define quem poderá disputar o Congresso daqui a 10, 12 anos, por exemplo. Então, se a base do funil está obstruída, o topo não se renova. Quem está na mesa define o que entra na pauta. Um legislativo sem jovens tende a dar menos peso a temas que a juventude vive na do primeiro emprego à educação, por exemplo, das pautas digitais ao clima.

Não porque os outros sejam contra, mas porque não é uma realidade deles. Então o Legislativo hoje decide coisas cujas consequências se estendem por décadas. Então faz sentido que quem vai conviver mais tempo com essas decisões também participe de tomá-las. E quando uma geração inteira não se vê representada pela política partidária, pelo Congresso em si, ela se afasta. Ela não desaparece, mas se afasta da política institucional e migra para o descrédito com relação às instituições.

Uma das recomendações que a Legisla faz na pesquisa, a primeira, uma das recomendações mais importantes, de dar aos partidos uma margem de teste para os novos candidatos, para renovação não ficar refém de quem já tem histórico. E uma recomendação muito importante é de criar reserva do fundo eleitoral para candidaturas jovens, com regras claras de repasse nos moldes do que já existe para as mulheres, por exemplo.

Cíntia Maia, muito obrigado por trazer a sua pesquisa e também explicá-la aqui aos nossos ouvintes do assunto.

Obrigada. A Letícia da Brasil agradece a atenção e destaca de novo que renovar é oxigenar esse sistema, né, uma condição para um legislativo que decide melhor e representa mais a sociedade.

Este foi o Assunto, o podcast diário disponível no G1, no YouTube ou na sua plataforma de áudio preferida. Comigo na equipe do assunto estão Luiz Felipe Silva, Carlos Catellan, Luiz Gabriel Franco, Juliene Moretti, Stephanie Nascimento e Marco Antônio Martins. Eu sou o Vitor Boiadian e fico por aqui até o próximo assunto.