Credenciados entram na despesa com pessoal da prefeitura?

Controle Externo na Prática, direto ao ponto, sem enrolação. Direito Administrativo em linguagem simples, aprende fácil, entende de verdade. Controle Externo na Prática, sua aula rápida na palma da mão.

Olá, eu sou Vinícius Santos, sou Auditor de Controle Externo do TCMGO. Especialista em atos de pessoal e entusiasta de tecnologia e inteligência artificial.

Olá, eu sou Betina, sua co-host hoje neste podcast, especialista em controle externo. Você está ouvindo o podcast Controle Externo na Prática.

Hoje a pergunta muito prática e muito importante para prefeitura, contador, controlador, secretário e gestor: afinal, credenciados entram ou não entram na despesa de pessoal da prefeitura?

E essa dúvida aparece bastante porque Porque muita gente olha só para o nome do contrato e pensa: se é credenciamento, então não é pessoal. Mas não é tão simples assim, né?

Exatamente. A resposta curta é a seguinte: sim, pode entrar, mas não por ser credenciamento em si. O ponto decisivo é outro. O que importa é a natureza real do gasto.

Então vamos traduzir isso de um jeito bem claro. Quando você fala em natureza real do gasto, você quer dizer olhar o que está acontecendo na prática. E não só o rótulo do contrato?

Perfeito! Em controle externo e em responsabilidade fiscal, o nome bonito do instrumento não resolve sozinho. A pergunta certa é: a prefeitura está contratando um serviço autônomo com resultado próprio ou está contratando pessoas para ocupar funções que, na prática, seriam de servidores?

Ou seja, a chave é saber se houve substituição de mão de obra pública.

Isso mesmo! Se o credenciamento estiver sendo usado para substituir mão de obra típica do ente público, o gasto tende a entrar na despesa de pessoal. Se for um serviço autônomo especializado sem substituição de pessoal, em regra não entra.

Antes de avançar, vale explicar o básico: o que é despesa de pessoal nesse contexto fiscal?

Boa! A despesa total com pessoal, na lógica da Lei Complementar número 101 de 2000, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal, não se limita à folha dos concursados. Ela alcança os gastos com ativos, inativos e pensionistas, e também exige atenção a certas despesas classificadas fora do grupo tradicional de pessoal quando elas têm conteúdo de gasto com mão de obra.

Então não basta olhar se a despesa está no grupo de natureza de despesa 1, pessoal, e encargos sociais.

Exatamente. Em linguagem simples, nem tudo que parece serviço comum está fora da despesa de pessoal. Há casos em que a despesa aparece em outras despesas correntes, mas pelo conteúdo econômico precisa ser analisada como gasto de pessoal. É aí que entra a ideia de terceirização de mão de obra e de substituição de servidores.

Agora vamos ao outro conceito Central. O que é credenciamento?

Credenciamento, na Lei número 14.133 de 2021, é um procedimento de chamamento público. A administração abre a possibilidade para que todos os interessados que cumpram certos requisitos sejam credenciados. Depois, conforme a demanda, eles podem ser chamados dentro de regras objetivas.

Então, o credenciamento é uma forma de organizar contratação de serviços não é uma forma de criar vínculo de servidor.

Perfeito! Esse ponto é muito importante. Credenciamento não transforma ninguém em servidor, empregado público ou ocupante de cargo. Ele é um mecanismo de contratação. Só que, se esse mecanismo for usado para colocar pessoas em funções permanentes da prefeitura, o problema aparece.

Ou seja, o credenciamento em si não é o vilão. O risco está no uso concreto que a prefeitura faz dele.

Exatamente. O instrumento pode ser lícito, útil e até eficiente, mas se ele virar um atalho para preencher necessidade permanente de pessoal sem concurso, aí a análise muda bastante.

Vamos trazer uma regra prática para quem está ouvindo. Qual seria a pergunta de ouro?

A pergunta de ouro é esta: a prefeitura está comprando um resultado ou está comprando força de trabalho? Se compra resultado, com autonomia do contratado, tende a ser serviço. Se compra pessoas para atuar de forma contínua na rotina do órgão, tende a ser despesa de pessoal.

Vamos para exemplos, porque aí tudo fica mais fácil.

Vamos lá, primeiro exemplo: a prefeitura credencia enfermeiros para cobrir plantões frequentes, atender de forma habitual na rede municipal e suprir carência permanente da Secretaria de Saúde. Nesse cenário, o credenciamento pode estar funcionando como substituição de mão de obra, então o gasto tende a compor despesa de pessoal.

Porque no fundo esses profissionais estão ocupando uma necessidade contínua do município, certo?

Certo. Eles não estão entregando um serviço externo e autônomo, como uma empresa com estrutura própria. Estão na prática preenchendo a escala, mantendo o atendimento regular e executando atividade típica do ente. Isso acende o alerta fiscal e jurídico.

Agora um segundo exemplo para contrastar.

Imagine que a prefeitura credencia um laboratório para realizar exames clínicos. O laboratório usa sua própria estrutura, seus equipamentos, sua equipe, sua responsabilidade técnica e entrega laudos. Aqui, em regra, o objeto é um serviço especializado, Não é a simples colocação de pessoas para substituir servidores da prefeitura.

Então, nesse caso, a tendência é não entrar como despesa de pessoal?

Isso, em regra não entra, porque a prefeitura não está comprando um posto de trabalho interno, está contratando um serviço completo, com meios próprios e autonomia técnica.

E aqueles casos que ficam no meio do caminho? Médico, psicólogo, fisioterapeuta, fonoaudiólogo... Esses costumam gerar muita dúvida.

Esses são os casos cinzentos. Não dá para responder só pelo nome da profissão. É preciso olhar o desenho real da contratação. Se o profissional atua com autonomia, por procedimento, por atendimento delimitado, sem ocupar posto permanente da administração, pode não entrar. Mas se há habitualidade, continuidade, inserção na rotina interna e substituição de servidor, o risco de enquadramento cresce bastante.

Habitualidade e continuidade aqui significam o quê, em linguagem simples?

Significam que a pessoa passa a fazer parte do funcionamento normal do órgão. Ela está ali toda semana, em escala previsível, cobrindo necessidade permanente, como se fosse peça fixa da engrenagem. Quando isso acontece, fica mais difícil sustentar que se trata apenas de serviço eventual ou autônomo.

Então o controle não olha só o contrato no papel, ele olha a realidade do dia a dia.

Exatamente. E isso vale muito em direito público. Às vezes o papel diz uma coisa, mas a prática revela outra. Se o contrato fala em serviço especializado, mas a execução mostra a locação contínua de pessoas em funções ordinárias da prefeitura, a substância prevalece sobre a forma. Esse é o coração do tema.

Vamos organizar isso em sinais de alerta. Quando o gestor deve pensar: opa, isso aqui pode estar entrando em despesa de pessoal?

Alguns sinais são bem fortes: execução de atividade típica do ente, atendimento permanente de necessidade ordinária, substituição de servidores ou empregados públicos, correspondência com cargo existente no quadro, presença contínua na rotina administrativa, e uso do contrato para evitar provimento regular por concurso.

E do outro lado, quais sinais apontam para serviço autônomo legítimo?

Objeto claramente delimitado, autonomia técnica, estrutura própria do contratado, entrega de resultado, ausência de subordinação à rotina interna da prefeitura e inexistência de ocupação indireta de posto de trabalho. Quando esses elementos aparecem, a tendência é tratar como serviço e não como despesa de pessoal.

Tem um ponto que sempre preocupa os gestores: e se o credenciamento for usado como uma forma de driblar concurso público?

Aí o problema fica mais sério. Se o credenciamento for montado para preencher vagas permanentes, substituir cargos do quadro ou evitar concurso, pode haver questionamento pelos órgãos de controle, reclassificação da despesa para fins fiscais, discussão sobre nulidade do arranjo e até responsabilização do gestor dependendo do caso.

Quando você fala em responsabilização, isso assusta um pouco, mas é importante explicar bem.

Claro, em linguagem simples, se o gestor usa conscientemente um modelo inadequado para burlar regras de contratação pública e de pessoal, ele pode ser chamado a responder por isso. Não é automático nem igual em todos os casos, mas o risco existe, especialmente quando há dolo, culpa grave ou desrespeito evidente às regras.

E além do aspecto fiscal, pode haver reflexo trabalhista?

Pode sim. Se a relação concreta revelar fraude, subordinação forte, pessoalidade e uso indevido da contratação, podem surgir discussões judiciais sobre verbas decorrentes da forma como o vínculo foi estruturado. Então não é só uma questão contábil, é um tema de governança, legalidade e prevenção de risco.

Vamos fazer uma síntese parcial porque já apareceu bastante coisa. Até aqui, resumiria assim: credenciamento não é, por natureza, despesa de pessoal, mas pode virar se for usado para substituir mão de obra da prefeitura.

Resumo excelente! E acrescento mais uma frase-chave: o critério central é a substância econômica da contratação. Em outras palavras, o que vale é o conteúdo real do gasto.

Quero trazer agora uma dúvida bem comum de quem está na ponta: Se todos os credenciados forem pessoas físicas, isso já significa despesa de pessoal?

Não necessariamente. Ser pessoa física sozinho não resolve a análise. O ponto continua sendo o mesmo: essa pessoa física presta serviço autônomo com objeto delimitado ou está sendo usada como força de trabalho contínua da prefeitura? O foco não é só quem contrata, mas como contrata e para que contrata.

E se a prefeitura disser não há subordinação formal, então está tudo certo?

Também não basta. A ausência de uma ordem escrita ou de um vínculo formal não elimina o problema se a realidade mostrar inserção permanente na estrutura pública. Às vezes a subordinação não aparece com esse nome, mas a rotina revela dependência funcional, escala fixa e substituição de pessoal do quadro.

Então, para o gestor agir com segurança, quais perguntas ele deve fazer antes de credenciar?

Eu faria pelo menos 5 perguntas. Primeira: estou comprando serviço ou pessoas para trabalhar? Segunda: o contratado traz estrutura própria e entrega resultado? Terceira: isso substitui necessidade permanente da prefeitura? Quarta: existe correspondência com o cargo ou função típica do quadro? Quinta: esse modelo foi pensado para resolver demanda legítima ou para evitar concurso? Se as respostas apontarem para substituição de mão de obra, o alerta é alto.

Muito bom! E para fechar o conteúdo técnico, qual seria a mensagem final para quem atua em prefeitura?

A mensagem final é simples e poderosa: Credenciamento pode ser uma ferramenta válida, mas não pode servir de disfarce para a contratação de pessoal. Se houver serviço autônomo, especializado e com meios próprios, em regra não entra na despesa de pessoal. Se houver substituição de mão de obra típica do município, tende a entrar e ainda pode gerar outras irregularidades.

Tema importantíssimo! Dá para evitar muita dor de cabeça quando a análise é feita antes, com critério e honestidade sobre a necessidade real do órgão. Vinícius, obrigada por mais essa conversa tão clara.

Eu que agradeço, Bettina, foi um prazer. E para você que nos ouviu até aqui, fica o convite para continuar acompanhando o podcast, porque a ideia é justamente transformar temas técnicos em orientação prática para o dia a dia da administração pública.

Obrigada pela companhia, até o próximo episódio do podcast Controle Externo na Prática.